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監理改革方向雜談

發布時間 2016-08-27

1.監理改革勢在必行

 

  經過26年的發展,我國監理行業已經形成規模,擁有一支相當數量的監理隊伍,在過去26年的基本建設中發揮了重要作用。但是,監理行業一直處于低水平發展:簡單的數量增加,監理定位不清、職責不明、水平不高,業主不愿意、政府不滿意、社會形象差等問.題十分突出。監理行業如何走出困局,是政府高層和監理行業都不得不面對的一個問題。
  2014年7月1日,住房和城鄉建設部發布了《關于推進建筑業發展和改革的若干意見》,為監理行業的發展指出了一條明路。其中第七條說到“進一步完善工程監理制度。分類指導不同投資類型工程項目監理服務模式發展。調整強制監理工程范圍,研究制定有能力的建設單位自主決策選擇監理或其它管理模式的政策措施。推動一批有能力的監理企業做優做強”。第十五條指出“強化施工安全監督。支持監管力量不足的地區探索以政府購買服務方式,委托具備能力的專業社會機構作為安全監督機構輔助力量”。
   從住建部的文件精神來看,政府已經認識到監理行業的問題,并提出進一步完善工程監理制度、調整強制監理工程范圍,這是監理改革的前奏,也是大多數注冊監理工程師的期盼。

 

  2 .改革文件發布后的反響

 

  文件發布后,在業界引起了巨大反響。相當一部分監理行業的專家、理論研究者都支持建設部的決定,但反對的聲音和反應明顯大于支持者,其中對“調整強制監理工程范圍”的反對聲尤為強烈。經過仔細分析研究,反對者的理由都是不成立的。
  反對者認為,“改革建設監理體制必須在法治的軌道上進行,改革應當是在法律法規框架下的改革,任何個人或社會團體,都不應該拋開法律、法規、規范去談論改革”。先不說“減小或取消強制監理”是否脫離了法治的軌道,單“改革”二字就不能局限于現有的法律法規和規范。真正的改革或改革的核心,就是要從根源上改掉與現有社會發展水平不適應或約束現有生產力發展的規范、法規、甚至法律。試想,如果《中華人民共和國刑法》里不修正掉“投機倒把罪”,哪有今天的經濟繁榮?監理的改革到一定程度,不排除修訂《中華人民共和國建筑法》、《建設工程質量管理條例》、《建設工程安全生產條例》和《建設工程監理規范》。其次,住房和城鄉建設部的《關于推進建筑業發展和改革的若干意見》內容暫時還沒有超出《中華人民共和國建筑法》、《建設工程質量管理條例》的規定。
  反對者認為,“項目監理機構按照相關規定在施工現場對工程建設實施全方位、全過程、全天候的監理,成為工程質量、安全的守護神,在目前工程質量安全事故頻發的情況下,還沒有其他任何參建單位能夠取代監理的作用”。每當發生安全事故,監理被追究責任時,行業內到處是喊冤叫屈聲,一旦政府要減小強制監理范圍,監理又自吹自擂,自譽為“工程質量、安全的守護神”,發揮著不可替代的作用,這不是自相矛盾嗎?況且,“全過程”、“全天候”并不是監理的工作方法和手段。這些觀點只會導致監理工作越來越難開展:如果政府順應這種觀點,充分肯定“監理在質量安全管理上不可替代的作用”,監理的前景將不可想象。
  反對者認為,“目前市場上有一些強勢的開發商,只要進度,不顧質量,縱容施工單位蠻干,如果沒有監理,建筑工程質量就無法保證”。不可否認,目前存在這種現象,但讓被委托人約束委托人是不合情理的,不現實的,也是不可能的,制約建設單位也不是監理的職能。對于這些發商,需要的是政府的監管,需要政府考慮如何切實落實“建設單位責任制”。從現狀來看,監理大多是充當替罪羊的角色。所以這一塊市場的問題,不是實行監理制能解決的,有了監理,只會使問題更加隱蔽而已。
  反對者認為,“目前的法律條文沒有建設單位責任追究落實機制,而監理的相關制度已經建立,如果沒有監理,相關責任更無法落實”。根據《中華人民共和國合同法》276條,監理合同是屬于委托合同,監理是受建設單位委托,為建設單位提供服務并承擔相應職責。委托人的職責都不明確,受托人如何承擔責任?承擔什么責任?這不是不能取消監理的理由,而是不管有沒有監理,都要首先解決的問題。
  反對者認為,“在現有體制下,加大對建設單位、施工單位的處罰力度和責任追究是很難落實的;如果取消監理,不知政府主管部門在建設工程項目上還能監管誰?!比绱嬖謖庵窒窒?,這是監理的悲哀,也是建設行業的悲哀,更是政府的悲哀。為什么政府只能監管監理,而不能有效監管建設單位、施工單位?值得政府深思。改革就是要解決這種只敢打羊,不敢打狼和老虎的現狀。
  反對者認為,“目前施工企業大多已改制,建筑市場的誠信機制尚不健全,施工隊伍為了賺取利潤,在工程施工過程中諸如以次充好、偷工減料、弄虛作假、材料不合格、不按圖施工、野蠻施工等誠信缺失現象屢屢發生,導致工程質量、安全必然存在問題。因此工程監理只能加強,不宜取消”。如果政府不能加強對生產者自身質量安全管理體系和行為進行監管,靠監理來保證質量安全,成效只能是暫時的、片面的,而不能保證長期的、全面的質量安全,因為對于這些問題,監理的管理只有督促改正,沒有懲處機制和權力,貓捉老鼠的游戲時刻發生,一直持續。只有改變目前的監管機制,由既具有監管職能,又具有懲處權力的政府真正監管,才能從根本上解決這些問題。
  反對者認為,“目前全國有6600多個工程監理企業,82萬余監理從業人員。一旦放開強制監理,很多監理企業沒有業務,大量的的監理人員要失業,將面臨生存困難?!貝幽殼敖ㄉ韞こ淌┕は殖〉氖導首純隼純?,建設行業技術管理人員的總量是不足的。尤其是施工單位,一些工地“包工頭加班組”的管理架構依然存在。監理份額減少之前,政府必然有加強現場管理的對應措施,其中一定會有對施工單位、建設單位管理人員配備和到崗履責提出要求,目前現有施工管理人員、建設單位管理人員的數量和質量遠遠不夠。現在建設行業從業人員大量存在一人多崗現象:證書注冊在一家或多家單位,真正上班在另外一家單位,只要基本建設總量不少,人員各就其位,減少或取消強制監理,監理人員就業機會不減少,反而更多。


  3.逐步減少直至取消強制監理是監理行業健康發展的必由之路


    (1)當初推行監理制的背景條件已經發送重大變化。建立監理制度的背景是:在上世紀80年代,建設單位(主要是國有投資)管理力量薄弱,人員臨時抽調,項目完成后解散,不能夠總結經驗教訓,建設管理水平低,投資三超工期延長現象嚴重。一個單位搞基建,要想調入一名專業技術人員,要辦理工作調動,戶口關系,糧食關系,政審,調檔,進人指標等,手續辦齊了,工程也快結束了。這一切都是上世紀80年代國有投資的真實寫照。現在的基本建設是什么樣的呢?一是投資多元化加速,大量外資、民營資本進入基建市場,國有投資所占比重逐步減??;二是建設工程管理人才大批涌現,單位用人合同化,人才基本社會化,單位人的概念逐步消失;三是國有企業基建投資自身管理隊伍專業化。現在大多數國有企業都是合同制員工,在基本建設管理崗位上,不用發招聘啟事,各層次的技術管理人員的應聘簡歷都堆滿了辦公桌。從目前實際的項目管理現狀來看,有一部分建設單位的基建團隊,其技術力量、制度流程、管控能力、管控成效,都遠遠要大于現場監理,這些建設單位完全有能力做好業主方的項目管理工作,不需要監理的協助。總之,實行監理制的背景已經不存在了。
    (2)強制監理下的龐大市場需求,不是真正的市場需求,相應帶來的不是監理行業的真正繁榮發展,而是虛假繁榮,畸形發展,低水平發展。龐大的市場需求涌入了相當多的投機客,使得真正想提高咨詢服務水平的監理企業也很難提高發展。監理行業多年來一直普遍存在以下現象:一是有監理工程師注冊證的不從事監理,現場從事監理的大多沒有注冊證,相當一部分有能力的國家注冊監理工程師把證書注冊在公司,但卻在從事設計、建設單位管理等工作,不屑從事監理工作;二是監理工程師證書需求量大,持證就有利可圖,導致假證橫行,許多不具備條件的人員,通過各種辦法滿足考證條件,通過考試后證書用來掛靠收費;三是監理人員待遇低,監理員比不上建筑工人,監理工程師比不上施工員,總監比不上項目經理,收入上不去,談不上高智能、高素質的技術服務;四是監理待遇低、人才少、服務差、收費低形成難以突破的惡性循環,一旦有真正的高端服務需求,也沒有承擔能力;五是監理陰陽合同,陰陽合同的核心差異在收費上,標準收費的合同用來應付政府主管部門,真正的收費只有當事人清楚。這些都是強制監理違背市場規律帶來的結果,只要逐步減小強制監理范圍,這些問題迎刃而解。
    (3)調整強制監理工程范圍,有利于明確監理的定位。傳統監理教材《建設工程監理概論》中指出“建設監理制作為工程建設領域的一項改革舉措,旨在建立專業化、社會化的建設監理機構,協助建設單位做好項目管理工作,以提高建設水平和投資效益”?!噸謝嗣窆埠凸ㄖā返諶酢敖ㄖこ碳嗬磧Φ幣勒輾?、行政法規及有關的技術標準、設計文件和建筑工程承包合同,對承包單位在施工質量、建設工期和建設資金使用等方面,代表建設單位實施監督”。GF—2013—0201《建設工程施工合同》(示范文本)第4.1條“監理人應當根據發包人授權及法律規定,代表發包人對工程施工相關事項進行檢查、查驗、審核、驗收,并簽發相關指示”??梢運?,無論是監理理論還是法律法規,對監理的定位非常清楚,就是受建設單位委托,代表建設單位對工程進行管理。因此,監理不是獨立的第三方,也不宜作為獨立的責任主體,只應在監理合同委托的范圍內承擔建設單位的委托責任。
    (4)調整強制監理工程范圍,有利于厘清建設工程安全生產的責任歸屬問題,促使建設工程安全生產管理回到《中華人民共和國安全生產法》的軌道上來,為修訂違反上位法的條例第十四條打下良好基礎。
    (5)調整強制監理工程范圍,逐步減小強制監理工程范圍,并不是要取消監理制度。從監理的定位可以看出,監理的管理就是建設單位管理的一部分,對于政府來說,只要切實落實建設單位責任制,把是否需要監理的權力交給建設單位,由他們根據自身條件和需求,決定是否委托監理和委托的范圍,政府的監管對象是建設單位,只要監管到位,出不了亂子的。這也符合黨的十八大“依法治國,把市場的事情交給市場”的精神,讓監理行業在真正的市場中健康成長。
    (6)調整強制監理工程范圍,并不違反《中華人民共和國建筑法》?!噸謝嗣窆埠凸ㄖā返諶豕娑ā骯彝菩薪ㄖこ碳嗬碇貧?。國務院可以規定實行強制監理的建筑工程的范圍?!閉庖淮巫》亢統竅緗ㄉ璨糠⑽?,準備試點調整強制監理范圍,正是《中華人民共和國建筑法》精神的體現。


  4.關于監理改革的一些思考

 

  監理的改革是建筑行業改革的一部分,離開建筑行業的改革,監理的改革無從談起。建筑行業改革的目的是什么?個人認為無非是建立有序的市場、有序的監管和有序的生產,保證質量、安全和公共利益,政府、參建各方要各司其職,各盡其責。而這些職責都是要政府來制訂和監督落實。
 ?。?)要落實政府監管的職責。對于建筑行業,政府的監管分為行為監管和產品質量監管,不同的參建單位有不同的監管內容,對建設單位,主要是行為監管,如果建筑產品用于出售,同時還有產品質量監管;對勘察單位、設計單位的監管,主要是產品質量的監管,其生產的產品要達到國家相關標準;對施工單位的監管,除了對產品質量的監管,還有生產過程中安全生產行為的監管;對監理的監管,就是行為監管。其中對生產過程中安全生產行為的監管,政府安全監督部門和建設行政主管部門存在職責交叉現象,必須要明確各自職責。
     (2)要明確建設工程參建各方責任主體。要認清監理的根本屬性,不宜把監理做為獨立的責任主體。監理是為業主提供技術管理服務的,監理合同是委托合同,建設單位委托監理對建筑產品的生產過程進行質量控制,按照合同法的精神受托人按照委托人的指示處理委托事務,因此監理不宜獨立作為一方責任主體,而是建設單位責任主體的組成部分。
    ?。?)要建立“建設單位責任制”。明確建設單位在工程建設全過程的各項職責,建立建設單位責任追究落實機制;建立建設單位項目經理任職資格制度(從建設行業各類注冊執業資格的要求來看,注冊監理工程師是建設單位項目經理任職資格最合適的選擇);建立建設單位項目管理機構人員配備標準制度,根據項目類別、規模、難度,確定管理人員配置要求,有委托監理的,監理人員可并入建設單位管理人員計算。
     (4)政府對施工企業的監管,就是對生產企業生產過程及產品質量的監管。目前的相關法律法規規定已經相當多,主要是執行不到位和執行難,以及把責任向監理轉嫁問題,這需要加強政府監管自身建設,明確政府監管對象,落實政府監管責任。
     (5)要明確監理的定位。監理制度的改革和完善,最重要的是確定監理的定位并貫徹執行。目前監理行業的問題,很大程度上是政府在監管過程中對監理定位偏差造成的。監理定位在《中華人民共和國建筑法》、《建設工程監理規范》等法規中已經非常明確:受建設單位委托,代表建設單位對施工現場進行管理;監理的管理是屬于建設單位管理的一部分。但實際執行中賦予監理太多的社會責任和連帶責任。比如,建設單位未辦理施工許可手續工程開工,監理要受到處罰;施工單位對存在的安全隱患不及時整改,監理如果未向政府報告就要受到處罰,工程發生安全事故,監理要承擔生產企業的相應責任。這些也是目前制約監理行業健康發展的重要原因。因此要完善和加強監理制度,必須明確監理的定位并落實到各項法律法規規范中。
     (6)要逐步推行監理工程師個人注冊執業制度。監理的責任人主要是公司、公司技術負責人和項目總監。目前法律法規對監理企業技術負責人的責任規定幾乎沒有,因為監理實行的是注冊執業制度,總監是項目的責任人,總監要承擔項目上監理所有的風險,總監得到的是工資和各項福利,而企業所有者,風險和責任很少,得到的是企業的利潤,利潤一旦分配,就不是公司財產,而成為個人財產。當公司要承擔責任時,承擔的是有限責任,已分配利潤是不可以追回的。總監個人承擔的卻是永久責任,直至項目壽命到期或個人壽命到期。因此目前監理的內部分配也是權責不等。監理服務需要投入的主要是智力投入,對于資金、設備、固定資產等基本沒有需求,且按照合同法、委托合同要支付預付款。因此,有能力組織完成項目監理工作的總監,沒有監理公司做背景,同樣可以很好的完成監理工作。所以,落實總監負責制,就應把總監個人注冊執業制度早日提上日程,實現權責一致。

  5結 語

  監理行業發展到今天,基本背離了當初推行監理制的初衷。目前建設行業存在的問題,嚴重影響了監理的健康發展。監理改革的前提是建設行業的改革,建設行業的改革首要的是政府監管自身的改革。只有逐步減小強制監理范圍,才能促成這項改革。正如俞正聲同志所說:“監理存在的問題,不是監理隊伍自身造成的,很多事情是政府造成的”。在“依法治國,依憲行政”的今天,我想監理的春天很快就會到來。

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