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強制性工程監理還能走多遠?

發布時間 2017-07-04

 

  隨著《國務院辦公廳關于促進建筑業持續健康發展的意見》(國辦發[2017]19號)文的下發、貫徹和落實,建筑業的改革趨勢和行業發展導向越來越明顯。最顯著的變化就是各級政府陸續出臺了各類行政法規和地方條例來貫徹和落實上述文件,新的一波有關建筑業改革的法律、法規勢必會以更加清晰、更為明確的要求和規定來規范、約束和發展這個行業。


  監理作為建筑行業其中咨詢業的一個分支,加上政府對一些工程項目采取強制性監理的規定,雖然有點“前無古人、后無來者”的“榮耀”,卻可能因之而徹底改變其存在和發展路線。


  1. 強制性監理的由來

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  《建筑法》無論是97版還是2011版在“建設工程監理”一章的內容均保持一致:

  《中華人民共和國建筑法》第30條、第31條、第32條規定:“國家推行建筑工程監理制度。國務院可以規定實行強制監理的建筑工程的范圍?!薄笆敵屑嗬淼慕ㄖこ?,由建設單位委托具有相應資質條件的工程監理單位監理。建設單位與其委托單位應當訂立書面委托監理合同?!薄敖ㄉ韞こ碳嗬磧Φ幣勒輾?、行政法規及有關的技術標準、設計文件和建設工程承包合同,對承包單位在施工質量、建設工期和建設資金使用等方面。代表建設單位實施監督?!?/p>


  2000年國務院頒布的《建設工程質量管理條例》第12條規定:

  下列建設工程必須實行監理:(一)國家重點建設工程;(二)大中型公用事業工程;(三)成片開發建設的住宅小區工程;(四)利用國外政府或者國際組織貸款、援助資金的工程;(五)國家規定必須實行監理的其他工程。


  隨之,建設部于2001年就以上規定以建設部第86號令發布《建設工程監理范圍和規模標準規定》,對實施監理的工程范圍作了相對具體的明確。各級地方政府也在建設部令之后,出臺各地方級別需實行強制監理的具體工程范圍。


  如此,建設工程的強制性監理范圍越擴越大。以至于只要是政府采購項目、無論投資多少;只要是住宅項目、不管小區面積多少;甚至是小私企業的小型廠房項目等等;均被要求實行監理制,否則不予備案和發放施工許可證(亦即屬于不合法工程)。


  我們暫不去分析當時產生監理及國家規定強制性監理內容的具體歷史條件和主客觀因素,也不去分析特殊歷史環境中、中央政策對各級地方政府具有的向心力作用大小。從建筑工程市場整體狀況來看,經過這些年的發展,建設工程監理由部分強制性要求逐漸變為全面強制性規定。


  2. 工程監理的強制性引發的系列問題


  我們國家自實行建設工程監理制以來,在當時的經濟環境中,尤其是對一些國際項目的履行和實施起到了一定的積極作用。為引進國際貸款和外資援助,增加了項目的信譽度。對國內的大中型項目管理,改變了由原來計劃體制下外行主導一切、改為引進先進的技術和管理經驗來管理的新經濟局面,并為全面改革開放打開了一扇自由經濟大門。


  2.1  強制性監理發展過程引發的一些問題


  從建設監理的行業發展過程來看,基本上屬于政府主導下的強制性工程監理。其一,各級政府將強制性監理的工程范圍和內容不斷擴大,這符合各級政府的管理權益,卻導致社會資源的不平衡發展。使得一個沒有任何基礎和發展遠景的行業在短短20年內成長為一個世界上最大的單一咨詢行業體。但卻不是國際咨詢師協會成員,使其在國內地位尷尬,國際上根本沒有地位。其二,政府主導各類工程項目實行的強制性監理,促使建設單位將工程管理的責任和其所需承擔的義務直接或間接的轉嫁到監理方身上。這其中涉及建設方的關鍵性主體責任和義務是監理方無法代為履行和承擔的,是有違相關法律規定的(關于這方面的討論已經充斥整個行業,其中爭論最為激烈之處當屬關于質量與安全事故的責任界定)。其三,當私有工程項目必須履行過程監理時,一些業主為了財務上的考量和對現行監理服務的不信任,采取偷梁換柱的方法:以議定的少許費用換取監理單位的簽名權;或者直接把監理服務當成一種利益交換的籌碼進行交易。其四,一些小微的財政項目,為了實行監理制,使政府不知浪費了多少招投標費用和監理費用,所建設的項目并沒有因實行了監理服務而在質量、安全、管理和經濟等方面得到實質性的改善或收益。


  2.2  因監理方存在引發的問題


  建設工程實行強制性監理之后,突然間出現了一個新的行業和不斷大量涌現的監理需求業務,導致監理企業從開始業務的應接不暇,慢慢變為飽和,直至現在的“僧多粥少”而“食不果腹”。監理在這樣的一個行業發展過程中,出現了一些令行業管理方、建設業主方、項目使用方和建設過程的被管理方(施工方、設備方)等各方都對其有怨言甚至不滿的現象,無疑也是對強制性監理制度的一種不滿。


  監理也許從產生一開始就決定了其地位的特殊性。也就是《建筑法》第32條中的規定:“建設工程監理應當依照法律、行政法規及有關的技術標準、設計文件和建設工程承包合同,對承包單位在施工質量、建設工期和建設資金使用等方面。代表建設單位實施監督?!?/p>


  從上面這段文字中,監理人把自己當成了項目的主人,認為這是法律賦予的,似乎就是順理成章的。而忽略了“代表建設單位實施監督”中還有“代表”一詞。所謂的“代表”就是需要建設單位的授權。沒有授權或表面授權實際未能授權的情況下,監理的這個“代表”就只能是一個“表征”而無法“代理”。這是監理人與建設單位(現在常稱之為業主)的矛盾根源。也就是建設單位是否如法律所要求的那樣對委托的監理做到真正“授權”!


  監理人也正是因為上述的法律“授權”,甚至覺得自己就是項目的真正的管理者,對行業的主管部門(建設項目質量和安全管理部門)的行為也感覺不滿,總覺得行業主管部門對工程的監督檢查是來項目上“找麻煩”、“尋好處”的。反過來導致行業主管部門對監理的認知,就是把監理當成一個“多余者”。遇到能力強的監理人,能讓行業管理部門覺得監理為自己“分擔了”一些“事務和風險”,“減輕了”一些自己的工作而覺得監理還有點“用處”(少數時候,行業管理部門和監理連各自的責任和義務都分不清);遇到項目上只是一個“擺設”的監理人,甚至遇到被認為只會“吃、拿、卡、要”的監理,在行業主管部門的眼里,監理在項目上的作用就被徹底否定了。


  在工程使用者看來,項目的監理方就是只拿錢不干活的“甩手掌柜”。遇到工程使用中出現了質量問題,對很多監理人員來說是一問三不知(原有項目部的監理人員可能不知道已經被撤換了幾批次)。工程的使用期(項目的最長受益期)出現的質量問題好像與監理沒有什么關系似的(處于監理合同規定的質量缺陷期之外),由此引起使用者的投訴加大了建設方和質量監督方對監理的更加不滿。


  即使是工程建設的承建方(施工方和設備安裝方),對監理的不滿度往往遠超對監理的滿意度。從一定程度上來說,很少有承建方對監理感到滿意的(除非雙方串通合伙違法)。對承建方來說,監理也就好像是多了一級項目業主和多一道質量安全管理部門,是需要“小心伺候”的對象之一(承建方總是希望通過投機取巧和偷工減料來增加項目“收益”)。至于承建方如何表面上“取得”監理的信任,而實際上處處“欺瞞”監理的方法有多少,如果真有人列舉出來,絕對算得上是建筑界“最偉大”的厚黑學讀本了。如此這般的監理人與施工方(項目管理者和被管理者)之間的關系難道不是這個世界上最不符合法律要求的關系之一嗎?


  2.3  監理方自身發展引發的問題


  監理的底子(技術、管理等能力)太薄。監理自開始實行起就是一個特殊產物。雖然開始時仿效國際咨詢師協會的菲迪克條款,執行過程中卻越走越偏離其原始宗旨。導致監理行業這些年發展雖然說是突飛猛進,在實踐中卻存在先天不足,特別是整個行業素質底下狀況得不到有效改善與行業隊伍的迅速發展極不相稱。


  沒有形成有效的監理文化。監理作為獨立的第三方,沒有形成其必要的社會地位。監理人在社會上得不到應有的尊重,更別談具備較高的社會地位了。監理人在社會得不到認可與其在發展過程中所形成的信譽損失有關。其中包括監理的管理、技術、職業操守等達不到社會期望值有極大的關系。雖然監理人不遵紀守法不是普遍現象,但在工作中能夠嚴格而有效履職的卻是少數,這無疑損壞了整個行業的社會形象和信譽,使之失去了令社會尊重的社會地位。

  難以滿足社會對監理的期望值。監理作為建筑行業的職業管理與咨詢人員,社會上往往對其期望值較高。希望其能真正代表建設方而公平、公正、廉潔和主動有效的開展工作。這些本是這個行業最基本的素質和要求,實現起來往往不盡如人意,更別奢談讓業主和各方滿意了。如果不是國家政策要求必須進行強制性監理,現有的非政府工程,估計沒有幾家建設方愿意花錢(哪怕是象征性的)請監理進行施工過程的質量、安全等管控的。就是自愿聘請監理也是請那些建設方不具有、而尋求具備相應技術、管理、投資等特殊技能方面的咨詢公司作為顧問。


  監理的惡意競爭。監理在業務承攬上的惡意的、失控的競爭,不僅使競爭者自身的財務收入無法滿足其基本的生存需求,也使該行業的人才儲備狀況日益惡化,并隨之影響到行業的生存和發展。長此以往,監理行業的根基將無法自保,枝繁葉茂只是一時的虛假表象。


  監理作為一個新興行業,發展到今天,既有其存在的條件也有被轉變的因素,而所有這些條件和因素都在不斷的變化著。如果說當下的監理行業已經是日落西山,毫不為過;如果說她正旭日東升、冉冉升起,也非為不可。正如咨詢業自己的專業術語所云:優勢與劣勢互補,?;牖齬泊?。掌控機遇、發揚優勢,必然會將劣勢得到轉化,?;涑閃薊?。但作為強制性監理這一政策卻難以得到繼續推行。


  3  取消工程的強制性監理不會很遙遠


  從上面的分析中,我們不難看出:無論從工程建設的主管單位、工程的建設方、工程的承建方需求,還是監理方自身的發展趨勢,對工程的強制性監理這個政策來說,都已經失去了其延續的必要性。


  社會需求的變化影響著監理的發展。當監理設立之初的計劃經濟完成了(或者說形式上完成了)市場經濟的轉變之后,社會需求的監理服務發生了根本性的改變。即使現在政府項目依然具有巨大的體量,也正因為其體量(包括經濟體量)巨大,才需要有別于施工過程質量、安全和投資等控制的過去的常規監理服務,而需要從項目立項開始到產品投入使用甚至運維階段的全過程技術、管理和投資等綜合服務。從而更加經濟、有效和高標準的發揮投資和咨詢投入的最大效用。非政府投資項目則更加關注對項目的啟動、運營或者實施過程中的真正有效的管理和高水平的技術服務。絕非目前僅僅停留在沒有多少技術含量、無先進管理經驗等的常規項目管理。失去建設方的需求,傳統監理也就失去了存續的必要性。


  現有的監理制度和法律法規對新經濟形式下的工程技術與管理的發展已經形成不了激勵作用,有時甚至起到阻礙作用??梢韻胂蟮氖?,在不遠的明天,目前依然實行的強制性監理勢必會被新的工程咨詢服務所取代。


  4.監理將回歸其咨詢服務職能


  長期以來,監理市場上對質量、安全等的控制和管理,可以通過建立健全建設單位和施工企業的責任主體和管理模式、培養和發展施工企業產業工人的技能水平等來加以實現。沒有必要通過耗費過多的社會資源去管理本該企業自身必須做到的事情(企業技能達不到時可以通過其自身財務手段實現其目的和需求)。將目前的監理回歸其咨詢服務職能。


  回歸職能后的監理不再具有目前令監理人感到畏懼和不公的質量、安全事故追究制度;但也失去了目前強制性監理制度下所帶來的巨大業務量,和依靠常規技術和平庸管理水平就能獲取的財務收入。


  常規監理職能可以納入施工企業的一個控制部門,成為工程建設自控主體的主要管理部門之一。有社會需求的施工企業和建設單位可以從社會上尋求技術和管理支持,而非強制性要求。


  完成其歷史使命的具備中國特色的工程技術管理服務的監理行業回歸工程咨詢服務后,其服務宗旨完全可以參照和執行國際咨詢師協會相關協議執行。


  要完全放棄強制性監理、引入建設全過程的技術管理咨詢服務,也許還有一段路要走。在新經濟形式和現有體制下,目前各級政府和行業管理部門正在探索中,從一些地方政府的文件中可以看出這種趨勢正在擴大化。這也是各級政府落實(國辦發[2017]19號)文的最好的詮釋。

  

作者:周道華,總監,從事監理十余年。以下僅作者個人觀點,以供同行交流、探討本文已取得作者授權,轉載請注明出處。

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